（2011-11-28）
引洮工程是建国以来甘肃最大的水利工程，也是企盼了近半个世纪的民生工程、德政工程。能在有生之年参与建设这样一个伟大的工程，感到无比光荣和自豪。早在1958年，当时在大跃进的狂潮下，受左倾思想的影响，不顾技术条件的限制、设备的落后、财力的匮乏，加之对自然规律的认识不到位，曾提出了巨大的洮河调水方案，要在岷县古城建水库，引洮上山，修建总干渠（山上运河）长1400公里，干支渠14条长2500公里，要调引全部洮河水35亿立方米（古城以上洮河年径流量）至庆阳董志塬，引水流量150立方米/秒,灌溉土地1500万亩-2000万亩。由于不讲科学、违背自然规律、严重脱离实际，工程建设历时3 年，耗资1.5亿元，耗费劳动力6000多万工日（最多时年调用民工16万人），付出死亡xxx人，伤残400人以上的惨痛代价和沉重教训后被迫下马。我的父辈们都曾或听闻、或参与过引洮工程，引洮在他们心中留下了难以忘怀的苦涩记忆。随着技术的不断进步，财力的持续增强，设备的更新换代，以及对自然规律的认识不断提高和明晰，特别是认识到水对国民经济发展起到的不可替代的基础性的配置和支撑作用，引洮工程的再度兴建被提上了议事议程。在党中央、国务院的关心支持下，在历届甘肃省委、省政府的不懈坚持和努力下，在广大水利工作者的科学论证，精心设计下新的引洮工程在2006年7月经国务院批准诞生了。今天再次兴建的引洮工程，是以解决城乡生活供水、工业供水、生态环境用水为主，兼有农业灌溉、发电、防洪等综合利用功能的大型跨流域调水工程。由九甸峡水利枢纽及供水工程两部分组成，年调水总量5.5亿立方米。计划分两期建设，先期建设九甸峡水利枢纽及引洮供水一期工程。引洮供水一期工程年调水量2.19亿立方米，受益区为兰州、定西、白银三个市辖的安定、榆中、陇西、渭源、临洮、会宁六个区县39个乡镇，人口133.05万人，发展高新农业灌溉面积19万亩。一期工程总投资37.2167亿元，其中：国家定额补助19.69亿元，省内配套资金17.5267亿元，总工期为74个月，计划2013年3月建成通水。
我于2008年6月从甘肃省疏勒河流域水资源管理局副局长任上调到甘肃省引洮水利水电有限责任公司任副总经理。到任后，党委分工让我主抓工程建设和质量安全等工作，分管上段（引洮总干渠1#隧洞至6#隧洞）、下段（7#隧洞至15号隧洞及一、二、三干渠）现场办，建设处、质安处。后来随着几位领导的陆续到来，分工先后做了几次调整，现在我主抓计划和合同管理以及二期前期工作，分管合同处、前期处。
实践出真知，实干出业绩。几年的工作，使我熟悉了引洮工程，了解了引洮工程，更是深深地爱上了引洮工程。深刻体会到工程建设的艰难和复杂，切身感受到工程建设者们付出的艰辛努力和无私奉献，一些难点问题和突出的矛盾带给我们的巨大压力和挑战常常令我们寝食难安，白发频添。同时也更加激励着我们勇往直前，不断攻坚克难，取得一个又一个胜利，向成功的彼岸迈进。回顾建设历程，百感交集，思绪万千，边工作、边学习、边思考，萌生了写点东西的念头，本文就是想通过分析总结制约工程建设的突出问题和矛盾，进而试着提出解决这些问题的办法和建议。由于本人认识水平有限，缺乏深入思考，谬误定是不少，敬请同仁和读者朋友们批评指正。
一、制约工程建设的突出问题和矛盾
（一）政策缺失 法理依据不足
改革开放以来，国家出台了许多水利建筑行业的规范、规程、技术标准。但有些部颁规定时隔近十年甚至二十年都没有修订，有些已脱离实际，跟不上形势变化，难以准确指导实践。比如《水利建筑工程预算定额》、《水利建筑工程概算定额》、《水利工程机械台时费定额》、《水利工程设计概（估）算编制规定》都是2002年7月1日起颁布执行。对于实际工程建设中，存在以下问题：（1）由于原材料物价上涨和人工费不断升高，引起的建设成本增加，特别是民工工资随行就市，紧缺时要高价一天一付，而国家早在1999年就取消了在概算中计列的价差预备费，尽管近几年物价上涨很厉害，也没能恢复对价差的补偿办法；（2）由于新技术、新材料、新工艺、新设备、新施工方法的出现，与之相配套的定额缺失，亟待更新补充；（3）重大设计变更的界定没有标准，何谓重大设计变更？由谁来审批？（4）预备费的报批程序应明确，地方的国家重点项目诸如引洮工程如何动用该项费用，是省内批？还是原审批部门批？5）业主对合同变更项目的审批投资额度有无上级主管部门授权和具体限制？有无明确标准？这些政策的缺失和规范、规定的不及时修订，对工程建设影响很大，特别是对工期较长的工程影响更甚。
（二）合同价格偏低 亏损严重
由于建筑市场不规范、施工企业水平不均衡，招投标行为不理性，恶性竞争、低价抢标现象普遍出现。承包单位编标的人和施工的人不是一拨人。许多编标的人只懂投标不懂施工，许多该考虑的取费和项目都舍掉不计，只想着低价中标、而不想是否干得下来，施工单位一旦低价中标，业主和承包商都处在两难地步。承包商难的是报价过低没钱可赚难于养活职工，在施工当中要么偷工减料降低工程质量标准，要么千方百计想方设法搞变更进行索赔（当然合理的索赔是必要的），于是超合同价和工期滞后问题时有发生；业主难的是如何严把工程质量关和进行反索赔来控制概算投资，业主和承包商经常处在对立的矛盾之中，工程建设中屡屡出现资金短缺问题，承包商赊欠材料款和民工工资数额越累越多，劳务队伍频繁更换，为了不影响工程建设顺利进行，业主被迫承担主要材料价差和借支款项给施工单位以弥补建设资金缺口，但这只是权宜之计，不解决实质问题。欠款最终还得从下次结算中扣回，一旦扣款就又影响后续工程建设需款，由此进入恶性循环，项目经理背负沉重的思想和经济负担，施工企业士气严重挫伤，亏损的问题始终得不到根本解决。
（三）承包商履约和承担风险能力低
承包商在中标前后判若两人，许多在投标书中载明的人力、设备、施工组织设计等承诺，在中标后均作了大幅调整，骨干技术人员难以到位、熟练的劳务队伍和先进设备进不了现场、施组设计变化较大；项目建设过程中不断调整项目经理和技术人员；高水平、负责任的职业项目经理人严重缺乏；技术骨干普遍年轻、缺乏实践经验；项目经理坚守工地时间普遍偏少；主动履约意识淡薄，依赖业主、等靠要思想严重；遇到突发事件，提不出处理方案更不能及时处置，应变和承担风险能力普遍很低。
（四）前期工作深度和精度不够 导致变更较多
我们的部分项目，前期工作深度和精度不够，个别项目设计图上定线，缺乏现场勘测，设计与实际严重脱节和不符，一旦进点，放线无法按图进行，有些全线几乎都发生了变化，导致变更索赔严重，投资增加很大。有些设计做得早，施工开始迟、建设环境发生了较大变化，特别是与城市建设矛盾很大，与油、气、通讯、道路、耕地、铁路交越、重叠、挤占现象严重；有些地勘工作做得不深不细，对地质现象描述只有定性缺乏定量，或与实际地质情况出入较大，围岩类别划分不够准确，支护方式多有改变，导致变更索赔较多。
（五）劳务的使用和管理成为一大难题
水利工程建设实行“项目法”管理，水利工程建设施工实行招投标制，施工企业实行管理层与劳务层两层分离、项目建设采用组建工程项目部进行工程项目管理，引进劳务队伍进行施工的方式进行。实践证明，工程成败与否更多的是由劳务队决定，而不是中标单位，施工企业一旦中标，面临的一个重大问题就是劳务队伍的选择和管理，劳务分包管理工作的好坏，会直接影响到整个项目实施的质量、进度和信誉。存在的主要问题是（1）个别项目部没有通过招投标方式择优选择劳务企业，缺乏竞争。（2）个别项目部违反分包规定以劳务分包名义行工程分包之实，甚至将主体结构工程的施工任务分包出去；（3）劳务企业无资质或超越资质类别及等级承接劳务分包合同；（4）劳务分包合同（协议书）没有按范本签署，内容不明确，责任不落实。（5）个别项目部没有足额安排具有与分包工程规模、技术复杂程度相适应的人员进行质量、进度、安全和投资管理，（6）没有按合同规定及时支付劳务费用，没有对劳务企业的用工情况和工资支付进行监督，并对发生的劳务纠纷承担连带责任，这些问题的存在带来的后果是某些标段劳务更换频繁，劳务工资支付滞后，劳务纠纷不断，质量、进度和安全难以保证，劳务的使用和管理成为一大难题，严重制约和影响了工程建设的顺利进行。
（六）监理工作不到位 作用缺失
我国开始实行工程建设监理是1988年，至今才有20余年的历史，监理市场不规范，不发育。引洮工程实行的是小业主、大监理的工程建设模式。所有标段在进行施工招标时都先行进行了监理招标。然而几年来的实践告诉我们，这种模式难以实现设定的目标，监理的职责未能充分发挥，作用存在缺失。究其原因：一是监理需大于求，处于卖方市场，拥有监理资质的监理单位和从业人员严重不足，良莠不齐；二是市场仍处于恶性竞争和低水平阶段，人为压低监理费用，难以保证人员数量和质量以及必要的设备投入；三是水利监理单位，大多依附于设计、施工、咨询和科研院所等为母体的企事业单位，其法人地位不完整，造成产权不清晰、责权不明确；四是监理单位的工作偏重于以质量控制为主，投资控制、进度控制及两管理一协调的职责由于多种原因无法完全履行，监理工作仍在浅层次、低水平和有限范围内开展；五是监理单位专业配置不全，监理人员实践经验不足、人证不能合一，部分监理人员技术水平和管理能力不高；六是现场监理人员责任心不强，旁站不到位、签证不严肃、审核把关不严；六是对进入现场的劳务企业的资质、劳务分包合同及劳务作业人员岗位证书没能进行严格审查，对存在的违规大包和分包现象不能及时发现并向业主反映。
二、解决的对策和办法
（一）吁请出台法规 提供政策依据
国家有关制定政策的部门，应当审时度势，根据变化了的市场情况，及时调整有关规范、规程中不合理的地方，适时发布一些补充规定，特别是对原材料物价上涨和人工费涨价引起的投资增加应确定一个简便易行的方法进行补差；对重大设计变更要从其重要性和投资额上予以明确定性并对其审批权限和部门予以明确（目前水利部已有征求意见稿，正式部颁文件还未下发执行）；预备费的动用要明确使用范围和审批部门；业主管理合同项目的范围和权限也要界定。
（二）规范招标行为 择优选定队伍
国家要进一步加强建筑市场的监督管理，大力整顿和规范招投标行为，从源头上解决招投标过程中的违法、违纪行为。要想选择好的施工企业中标，我个人以为：业主一定做好以下几方面的工作：（1) 明确对施工资质的要求，坚决杜绝挂靠和出借资质；（2）明确对项目经理和技术管理人员资质要求，并要求持证上岗和不得更换；（3）要摈弃低报价中标的思想，在招标文件中载明评标办法，最好是复合标底法，这样既体现了业主对报价的控制，也反映了投标单位的平均水平，不至于出现大的偏差；（4）评标时要认真分析报价，对不合理和不平衡报价要质疑和予以澄清；（5）对资源配置和施工组织设计要认真审查；（6）对拟选定的中标人进行考察，考察其业绩和在类似项目上的履约表现，表现不好的坚决不予授标，总之要严格评标工作，切实选择实力强、水平高、重信誉，守合同的承包商。
（三）重视前期工作 减少设计变更
前期工作一定要搞好，要有经费保证，务求达到规范要求的深度和精度，特别是地质勘查工作更要加强，力求探明符合实际的地质情况，定量与定性相结合，提供的地质资料与实际揭示的地质情况不要出现大的偏差，要及时研究设计方案在施工中的现实可行性，总体项目批复几年后才安排实施的子项目，在招标前，设计单位一定要去现场进行实地复测和设计回访，看有无影响施工的重大变化发生，若有变化就要对原设计进行调整，对投资进行修订，尽可能的避免或减少施工阶段设计变更的现象出现。
（四）加强劳务监管 杜绝违规行为
虽然业主同劳务之间没有任何合同关系，但却不能任由总承包企业蒙蔽业主、随意而为。要加强业主对总承包企业的检查力度，要求对分包合同进行审查和备案，无资质或超越资质类别及等级承接劳务分包合同的劳务企业一经发现，责令总承包企业不得留用，立即辞退；对发现的大包和违规分包工程现象一经发现立即发出整改通知，限定时间予以纠正；要严格要求项目部派驻分包工程相应数量的管理人员，全面负责工程质量、进度、安全和投资控制；要切实督促落实好劳务队伍的生活和工资的发放，处理好劳务纠纷。
（五）培育监理市场 规范监理职责
除了国家层面上加大监理单位改制力度，使监理单位成为真正独立的法人和积极培育监理市场，解决供需矛盾以外，业主要对监理单位充分授权，同时要加强对监理单位的监督和检查，不允许监理人员无证上岗和监理单位越级承揽任务；要求监理单位，每半年将监理工作情况向业主报告，以便及时掌握监理履责情况；对于力量薄弱的监理单位，责令其限期充实监理力量，对于不合格的监理人员要及时撤换，促使监理部认真履行监理职责，只有这样才能有效发挥监理的各项职责。
（六）攻克技术难题 促进工程建设
对工程建设中遇到的难点问题，要本着自立为主、外援为辅的原则解决，这主要是基于从实际出发，充分发挥业主、设计、施工和监理的业务技术和熟悉现场情况的优势，力求将问题解决在现场，争取时间，抢回损失的工期。对一些自身难以解决的问题，诸如3#隧洞突水和7#隧洞TBM施工方案的调整，我们向水利部水规总院和省内外知名专家求教和咨询，请他们来现场召开专题会议进行研究，给我们提指导性的建议和意见，帮助我们攻克难关。今后还需进一步加强科学试验研究工作，总结实践经验，摸索科学规律，出一批科研成果。
（七）重视协调配合 构建和谐环境
项目业主一定要注意保持同地方政府的良好互动和协调配合，在解决征地、拆迁、道路通行、砂石料场和交越城建基础设施时一定要加强沟通，协商，及时通报有关情况，本着实事求是、尊重现实的原则共同研究解决重大问题。努力构建和谐的建设环境，促进工程建设顺利进行。
